En el presente documento se analiza la Ley 7098/2023 (en adelante “la Ley”) desde la perspectiva de las autoridades y funcionarios que actualmente están asumiendo cargos, como consecuencia del inicio del período constitucional de Gobierno, así como a las autoridades que continúan en sus respectivos cargos a pesar de estos cambios, en tanto alcanzados por la aplicación de la referida Lay.

En este sentido, se analiza básicamente cuáles son las medidas que deben adoptar las autoridades y funcionarios alcanzados tanto desde el punto de vista formal como material para dar cumplimiento a esta nueva Ley, también denominada “Ley de la puerta giratoria”, que establece prohibiciones y limitaciones a funcionarios públicos y a quienes dejan la función pública, en clave a evitar que intereses personales (familiares, económicos, o de cualquier índole) condicionen las actuaciones de la Administración Pública.

La Ley tiene por objeto establecer el régimen de prevención, corrección y sanción de conflictos de intereses en la Función Pública.

En su calidad de ente de aplicación, la Contraloría General de la República ha reglamentado la Ley mediante la Resolución CGR N˚ 1148/23 del 04/08/2023 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA LA LEY N˚ 7089/23 “QUE ESTABLECE EL RÉGIMEN DE PREVENCIÓN, CORRECCIÓN Y SANCIÓN DE CONFLICTOS DE INTERESES EN LA FUNCIÓN PÚBLICA”. Nos referiremos a él como “el Reglamento”.

A. CONCEPTO DE CONFLICTO DE INTERESES:

De acuerdo con lo establecido en el artículo 3˚, inc. a) de la Ley, se presenta un conflicto de intereses “…cuando los intereses personales, laborales, económicos, financieros, profesionales o de cualquier índole de una persona que desempeñe una función pública o los de su grupo familiar, podrían influir o influyeron en la adopción de decisiones en el ejercicio de su cargo.”

Así, la Ley busca eliminar todo riesgo de que se generen tratos privilegiados, perjudiciales o desiguales a personas físicas o jurídicas que se relacionan con la Administración Pública, mediante la conceptualización y el establecimiento de herramientas para la detección de conflictos de intereses, mediante mecanismos que permitan la interoperabilidad de las bases de datos públicas y de coordinación para el efectivo intercambio de información.

B. A QUIÉNES ALCANZA?

De acuerdo con la Ley, está alcanzada por sus limitaciones, prohibiciones y obligaciones “toda aquella persona que cumpla o haya cumplido una función pública…” y su grupo familiar. Además, la ley define a la función pública como toda actividad (legislativa, judicial, ejecutiva, administrativa), sea temporal, permanente, remunerada u honoraria, que una persona desempeñe al servicio de cualquier Organismo o Entidad del Estado, de los gobiernos descentralizados (Gobernaciones y Municipalidades), organismos binacionales, multilaterales o internacionales de los que el Paraguay sea parte, empresas públicas, entidades financieras con capital estatal, entre otras, sin importar que su vinculación sea por designación o por elección. Vale decir, la Ley establece un concepto amplio del término Función Pública, abarcando una gran cantidad de presupuestos que exceden los clásicamente conocidos.

Además de tales funcionarios públicos, la ley también alcanza a su grupo familiar. La ley define al GRUPO FAMILIAR por el conformado por los siguientes parientes:
1. La o el cónyuge, conviviente o concubino.
2. Hijos mayores de edad.
3. Parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad.
a. Consanguíneos hasta el segundo grado: padre, madre, abuelos, hijos, nietos, hermanos.
b. Afinidad hasta el segundo grado: suegros, yernos, nueras, hijastros, cuñadas y cuñados, abuelos del cónyuge, hermanastros.
4. Personas sujetas a curatela o tutela (entendemos que por Resolución Judicial).

C. OBLIGACIONES FORMALES.

1. PRESENTACIÓN DE DECLARACIÓN JURADA DE INTERESES (DJI):

a. Plazo de Presentación.
Esta Declaración Jurada de Intereses (DJI) debe ser presentada ante la CGR, conjuntamente con la Declaración Jurada de Bienes y Renta, Activos y Pasivos, dentro de los 15 días hábiles1 contados desde la toma de posesión del cargo y dentro de los 15 días hábiles del cese. Debe contener la descripción de todo hecho relevante en los términos de la ley.

En caso de ocurrir cualquier hecho relevante de manera ulterior, el Funcionario Público tiene la obligación de declararlo adicionalmente dentro de los 15 días de haberse producido. Constituye hecho relevante, según el reglamento, el cambio de estado civil, la aparición de algún vínculo laboral con el sector privado tanto del funcionario o su grupo familiar, la asunción de algún cargo directivo o de vigilancia en una entidad privada, remunerada o no, etc. Como se ve, se consideran hechos relevantes a una amplia cantidad de situaciones.

También deben presentar la DJI quienes dejan un cargo para cumplir otro en una OEE o Municipalidad diferente a la original o precedente, pues en dicho nuevo ente podrían presentarse situaciones diferentes.

En el artículo 14 del reglamento se establece una disposición transitoria respecto del plazo que copiamos a continuación: “Hasta tanto la Contraloría General de la República implemente el formulario electrónico en el Sistema Integrado de Declaraciones Juradas, establecerá la forma de presentación de la Declaración Jurada de Intereses.” “El plazo de presentación por los funcionarios comenzará a correr desde que se implemente el formulario electrónico y/o la forma alternativa de presentación de la Declaración Jurada de Intereses.” El formulario se encuentra disponible en la página web de la CGR junto con el que corresponde al de las Declaraciones Juradas de Bienes, Rentas, Activos y Pasivos (DJBRAP).

b. Publicidad.
La CGR tiene la función de crear y dar a publicidad las DDJJII mediante un Registro Público, con reserva de datos sensibles. Estas declaraciones también deben ser publicadas en la página web de la Institución en donde cumplen funciones los funcionarios públicos alcanzados.

c. Quiénes deben presentarla?
La Ley establece en 34 incisos cuáles son los funcionarios que están obligados a presentar la DJI. Para resumir, podríamos decir que lo deben hacer:

1) Todas las Máximas Autoridades de Organismos y Entidades del Estado (OEE); todas las autoridades electivas de los tres poderes del Estado y los demás órganos de administración descentralizada, así como las Máximas Autoridades Institucionales (MAI) de los órganos extra poder y empresas estatales o con participación estatal, las autoridades de las universidades públicas, las autoridades representantes del país en organismos bilaterales, internacionales o multilaterales, los Directores Nacionales, etc.
2) Todos los funcionarios a partir de los cargos de Directores o equivalentes (para arriba) de todos los OEE.
3) Quienes tienen a su cargo la gestión de adquisiciones o compras públicas, ordenadores de gastos o habilitados pagadores en los OEE.
4) Quienes tienen funciones de fiscalización, auditoría o control ya sea interna o externa.
5) Quienes tienen, en función de su cargo, atribuciones para otorgar licencias o habilitaciones.
6) Autoridades de los Organismos No Gubernamentales (ONGs) que administran fondos públicos.
7) Los definidos por la CGR en la reglamentación.

d. Qué debe contener?
De acuerdo con el artículo 14 de la Ley, la DJI debe contener, como mínimo:

1) La individualización de todas las personas que integran el grupo familiar, incluyendo documentos de identidad, RUC, estado civil, ocupación, etc.
2) Declaración de participación en juntas de directores, consejos de administración, vigilancia, asesorías en organizaciones no gubernamentales o cualquier cuerpo colegiado tanto del afectado como del grupo familiar.
3) Identificación de cargos públicos ocupados durante los dos últimos años.
4) Identificación de cargos ocupados en el sector privado en calidad de director, consultor, representante o empleado, especificando empleador, contratante o persona a quien haya brindado servicios o representado, durante los dos últimos años.
5) Nómina de clientes, durante los dos últimos años, en caso de profesionales independientes.
6) Constancia de renuncia o venta de acciones o participación en empresas u organizaciones con las que se presente conflictos de intereses.

El artículo 12 del Reglamento establece una lista de más detallada, paro básicamente los conceptos son los mismos.

2. VENTA ACTIVOS O RENUNCIA:
Si el funcionario se encontrare en alguna de los presupuestos de conflicto de interés antes de su designación, nombramiento o elección, deberá vender sus acciones o participación en sociedades o entidades que generan conflicto de interés o renunciar al carácter de directivo, antes de asumir el cargo, debiendo adjuntar a la DJI la constancia escrita de la renuncia o venta de participación o acciones.

3. CONSULTAS Y RECOMENDACIONES PREVIAS DE LA AUTORIDAD DE APLICACIÓN:
La CGR está facultada a analizar los antecedentes de los candidatos a ocupar cargos de relevancia y recomendar las medidas que fueren necesarias para evitar los conflictos de interés en el ámbito del Poder Ejecutivo y a instancia de éste. Además, en caso de duda, las Máximas Autoridades Institucionales (MAI) deben consultar a la CGR si se presenta o no este tipo de conflictos en una situación determinada.

D. OBLIGACIONES EN EL DESEMPEÑO DEL CARGO:

1. PRINCIPIOS RECTORES.
Respetar y promover los principios de integridad, transparencia y rendición de cuentas, igualdad de trato, imparcialidad, preservación del interés público, prudencia, razonabilidad, juricidad y austeridad. Se trata de principios o normas cardinales que deben ser utilizadas para interpretar la normativa.

2. LAS CONDUCTAS PROHIBIDAS.
Las conductas prohibidas (art. 18) pueden resumirse en aquellas en las que está presente un conflicto de interés y sin perjuicio de otras prohibiciones o limitaciones previstas en otros cuerpos legales (ej. Ley 7021/22 de Suministro y Contrataciones Públicas que posee un capítulo dedicado a los Conflictos de Intereses).
La ley menciona expresamente las siguientes prohibiciones (que resumimos):
a. Realizar alguna actividad laboral o prestar servicios a entidades privadas o no estatales sobre las que tenga algún tipo de atribución o competencia en el ejercicio de sus funciones, o a quienes realicen alguna actividad en aquellas, salvo la docencia o investigación a tiempo parcial.
b. Ser socio o accionista o participar de cualquier forma en una organización o sociedad que opere en el ámbito de sus competencias.
c. Ser proveedor por sí o por terceros respecto de los que el funcionario es beneficiario final, de bienes o servicios a cualquier OEE o Municipalidad donde desempeñe funciones o que esté bajo su supervisión.
d. En el caso del presidente, vicepresidente, senadores, diputados, ministros de la CSJ, ministros y viceministros del PE, asesores presidenciales la prohibición se extiende a cualquier OEE o municipalidad.
La infracción a estas prohibiciones está penada en la Ley tanto por penas pecuniarias como por la inhabilitación para ocupar cargos públicos.

3. DEBER DE ABSTENCIÓN EN CASOS EN LOS QUE SE PRESENTEN CONFLICTOS DE INTERESES.

Independientemente a las obligaciones que derivan de normas específicas de excusación, recusación o abstención, el funcionario público debe abstenerse de tomar intervención directa o indirectamente (art. 20 de la Ley) en los siguientes asuntos:
a. Relacionados con empresas o sociedades que hayan sido de su propiedad hasta cumplido 3 años desde su desvinculación.
b. Relacionados con personas físicas o jurídicas a las que prestó servicios profesionales, o respecto de las que haya sido empleado o dependiente, o alguna forma de asociación hasta cumplidos 3 años del cese del vínculo.
c. En las cuales tenga con las partes, mandatarios o letrados un vínculo de unión conyugal, convivencia o parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad (nótese que en materia de abstención la limitación se extiende al cuarto grado de consanguinidad, excediendo el umbral del concepto “grupo familiar” previsto en la propia Ley).
d. En los que un miembro de su grupo familiar posea interés personal, laboral, económico, financiero, profesional o de cualquier índole.
e. En los que un miembro de su grupo familiar se encuentre en sociedad, comunidad, condominio con alguna de las partes, sus representantes legales o abogados (salvo que la sociedad cotice en el mercado de valores y su participación sea menor al 10%)
f. En los que él o algún miembro del grupo familiar se encuentre en pleito judicial con la persona interesada.
g. Respecto de los que él o algún miembro del grupo familiar sea acreedor, deudor o fiador (con excepción de las deudas o acreencias de una entidad bancaria, financiera o cooperativa).
h. En los cuales él o algún miembro de su grupo familiar sea denunciante, demandante, querellante o denunciado, demandado o querellado respecto de la interesada.
i. En los que él o algún miembro de su grupo familiar haya recibido algún beneficio por parte del interesado.
j. En los cuales pueda influir sobre los intereses de una persona o entidad, o algún miembro del grupo familiar se encontrare negociando oferta de empleo, a no ser que se rechace la oferta por escrito.

Lo que el funcionario debe hacer es apartarse mediante un Acto Administrativo Formal. El procedimiento de abstención y apartamiento será reglamentado por la CGR.

Quien sustituya al funcionario abstenido o apartado no puede estar bajo autoridad jerárquica o funcional, salvo que se trate de la Máxima Autoridad, en cuyo caso lo reemplazará quien lo pueda hacer según su carta orgánica de la OEE.

De acuerdo con el Reglamento, el procedimiento para la abstención es el siguiente:

a. El funcionario que identifique el deber de abstención debe elevar actuaciones a su superior jerárquico para que éste designe substituto o lo resuelva por sí.
b. El superior jerárquico debe aceptar o rechazar la abstención dentro de los 10 días hábiles de recibidas las actuaciones. De aceptarla nombrará reemplazante o resolverá el asunto. Si lo rechazare devolverá los autos al inferior para su resolución.
c. Si fuese Máxima Autoridad, deberá comunicar la ocurrencia del hecho a la CGR solicitándole autorización para que un funcionario inferior lo reemplace (conforme a la carta orgánica). Si la CGR desestimare la abstención, deberá intervenir la Máxima Autoridad.

E. APARTAMIENTO

El apartamiento puede darse a instancia de denuncia de parte (ya sea ante el órgano o ante la CGR) o por iniciativa del funcionario afectado (art. 21 y 22 de la Ley). De acuerdo con el reglamento, el procedimiento de apartamiento es el siguiente, una vez presentada la denuncia:

1. Si la solicitud fue presentada por el funcionario ante la CGR, ésta notificará a la MAI para que lo aparte del asunto en un plazo no mayo a 10 días hábiles, hasta tanto se resuelva la solicitud de apartamiento.
2. El OEE debe resolver e informar a la CGR a decisión en el mismo plazo. En caso de substitución debe comunicar los datos del funcionario designado.
3. Si la solicitud fue presentada por el funcionario ante el superior jerárquico, ésta debe suspender su gestión en el trámite específico, y resolver en el mismo plazo ya referido, debiendo informar a la CGR la decisión adoptada dentro de los 10 días hábiles.
4. Si el superior jerárquico aceptare la solicitud de apartamiento, nombrará reemplazante.

F. INFRACCIONES Y SANCIONES

En cuanto a las declaraciones juradas (obligaciones formales), se sancionan las conductas de:

1. falta de presentación o presentación tardía,
2. presentación incompleta,
3. declaración falsa.

Las dos primeras infracciones se sancionan con multa de hasta 200 jornales mínimos e inhabilitación para ejercer cargos públicos hasta 5 años. En el caso de infracciones por declaraciones falsas, además de la inhabilitación, la multa va hasta 300 jornales mínimos y la remisión de los antecedentes al Ministerio Público.

Además, se establece un lista de sanciones para quienes infringen las prohibiciones o no se abstengan en los casos que debieran.

G. AUTORIDAD DE APLICACIÓN Y REGLAMENTACIÓN.

La autoridad de aplicación de la Ley es la Contraloría General de la República, con atribuciones de:
1. reglamentar la Ley. Actualmente está vigente la Resolución CGR N˚ 1148/23 del 04/08/2023 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA LA LEY N˚ 7089/23 “QUE ESTABLECE EL RÉGIMEN DE PREVENCIÓN, CORRECCIÓN Y SANCIÓN DE CONFLICTOS DE INTERESES EN LA FUNCIÓN PÚBLICA”,
2. ampliar la lista de sujetos obligados,
3. verificar las DJI presentadas,
4. requerir a los sujetos obligados el cumplimiento de sus obligaciones
5. sancionar a los sujetos obligados.
6. Recibir pedidos de apartamiento de personas que consideran que se presenta un conflicto de intereses.
7. Reglamentar los mecanismos de abstención o apartamiento.
8. Reglamentar los deberes de abstención de quienes egresaron de la función pública.
9. Promover medidas preventivas.
10. Dictaminar sobre consultas y asesorar preventivamente a las instituciones sobre la materia.
11. Aplicar sanciones (pecuniarias de hasta 300 jornales mínimos y de inhabilitación para ejercer cargos públicos hasta por 5 años) a quienes incumplen con las obligaciones de la Ley o presentan declaración falsa.
12. Determinar cuando existen conflictos de intereses y notificar al organismo o entidad para la toma de medidas.

H. SITUACIONES FRECUENTES.

A Continuación, se da respuesta a consultas sobre las situaciones más frecuentes que pueden presentarse cuando las autoridades y funcionarios alcanzados, asumen un cargo:

1. ¿Qué debo hacer si recibo un expediente de la firma en la que me desempeñaba en relación de dependencia o en la que prestaba servicios profesionales?
Lo que la Ley prescribe en el artículo 20, inc. b), es que, en estos casos, nace el deber de abstención del funcionario público de intervenir en asuntos relacionados con personas físicas o jurídicas a las que prestó servicios profesionales, o respecto de las que haya sido empleado o dependiente, o alguna forma de asociación hasta cumplidos 3 años del cese del vínculo.

Entonces, en estas circunstancias el funcionario público debe abstenerse de actuar, mediante el mecanismo previsto en el reglamento que, básicamente, empieza con la comunicación a la Máxima Autoridad Institucional de la presencia de un conflicto de intereses y la solicitud de sustitución, conforme se explica en el punto D.3 del presente documento.

2. ¿Qué debo hacer si recibo un expediente en el que yo figuro como peticionante, apoderado o patrocinante?
Entendemos que en estos casos también es aplicable el deber de abstención previsto en el artículo 20, inc. b) pues éste no solo prevé la evitación de atender cuestiones vinculadas con empresas o firmas con las que el funcionario tuvo relación profesional o laboral, sino que también abarca a “personas físicas”, con lo cual, un expediente en el que el funcionario figure como apoderado o patrocinante está alcanzado por el mismo deber de abstención.

3. ¿Qué debo hacer cuando lleguen solicitudes de familiares o empresas familiares?
También es una conducta prohibida atender solicitudes o trámites vinculados con familiares o empresas familiares de acuerdo con lo previsto en el inc. d) del artículo 20 de la Ley, que dice: Para los casos en los que la legislación no prevea regímenes especiales de excusación, recusación o abstención, el funcionario público deberá abstenerse de tomar intervención directa o indirecta en los asuntos: …d) En los cuales tenga con las partes, sus mandatarios o letrados, un vínculo de unión conyugal, de convivencia o parentesco hasta el cuarto grado por consanguinidad y hasta el segundo de afinidad. Nótese que en el caso de las prohibiciones el vínculo familiar consanguíneo se extiende hasta el cuarto grado, manteniéndose el de afinidad en el segundo grado.

En consecuencia, corresponde al funcionario abstenerse de intervenir en este tipo de peticiones o expedientes mediante el mecanismo previsto en el reglamento, más arriba resumido, siempre que el pariente se encuentre en el grado de parentezco establecido en el inc. d) del artículo 20.

4. ¿Qué debo hacer respecto a los expedientes en los que la actual Máxima Autoridad Institucional figura como apoderada, solicitante o patrocinante, a pesar de no haber tenido relación profesional o laboral con la misma antes de asumir el cargo?
Entiendo que, en este caso particular, no se presentaría prohibición alguna. La interpretación va de la mano del principio que toda prohibición o regla de conducta limitante debe ser interpretada de manera restringida.

Sin embargo, existe la posibilidad que la CGR posea un criterio diferente y extienda la interpretación para entender que tampoco se podría intervenir en los asuntos de la Máxima Autoridad Institucional (peticiones realizadas antes de asumir el cargo, se entiende), considerando las siguientes causales de abstención previstas en el artículo 20:

b) Relacionados con personas físicas o jurídicas a las que prestó servicios profesionales, o respecto de quienes se hayan encontrado en relación de dependencia laboral, o con quienes hayan tenido alguna forma de asociación o vínculo laboral hasta cumplidos 3 (tres) años del cese del vínculo. Aquí, la CGR podría interpretar que si existe deber de abstención para quien tuvo relación laboral, con más razón debe regir el deber de abstención con quien “tiene” una relación de subordinación.

e) En los cuales él o algún miembro de su grupo familiar posea interés personal, laboral, económico, financiero, profesional o de cualquier índole. La CGR podría interpretar que existe un interés laboral del funcionario (o de cualquier otra índole, entre los que podríamos incluir la subordinación actual) en los pedidos de la Máxima Autoridad Institucional.

En consecuencia, para éstos casos particulares sugiero se proceda, por prudencia, a la abstención o se formule consulta a la CGR para que emita su criterio en relación a éste particular.